Les enjeux de l’ajustement carbone aux frontières de l’UE
Chronique rédigée par Arnaud Zacharie (ULB/ULiège/CNCD-11.11.11), publiée en primeur sur le site du Soir
Le 14 juillet dernier, la Commission européenne a communiqué sa proposition de paquet législatif «Fit for 55», qui comprend treize projets de révision de directives et de nouvelles législations. Ce paquet législatif imposant vise à mettre en œuvre le projet de Green Deal européen, dont l’objectif est de réduire de 55% les émissions de gaz à effet de serre en 2030 (par rapport à 1990), afin d’atteindre la neutralité carbone en 2050. Le Green Deal prévoit non seulement de décarboner le secteur de l’énergie, mais aussi d’adopter des modes de production et de consommation durables. Le paquet «Fit for 55» propose dans ce but d’élargir progressivement le champ d’application du marché carbone européen créé en 2005 et qui ne couvre actuellement que moins de la moitié des émissions de CO2 de l’Union européenne.
Parmi ce paquet législatif, la Commission européenne envisage la mise en œuvre progressive d’un mécanisme d’ajustement carbone aux frontières de l’Union européenne. Il s’agit du volet commercial du Green Deal. La Commission propose d’étendre le marché carbone européen aux importations, afin d’imposer aux producteurs des pays tiers les mêmes normes que les producteurs européens via l’achat de certificats d’émissions.
Concrètement, le marché carbone européen fixe un plafond d’émissions de gaz à effet de serre à ne pas dépasser par les producteurs concernés. Dans les limites de ce plafond, qui diminue progressivement pour imposer la réduction des émissions européennes, les producteurs européens doivent acheter des «quotas d’émissions», c’est-à-dire des droits de polluer qu’ils peuvent échanger selon leurs besoins sur le marché carbone. Le mécanisme d’ajustement proposé par la Commission vise à imposer aux importateurs de produits industriels l’achat de «certificats d’émissions» correspondant aux émissions générées par leur fabrication, afin de les soumettre aux mêmes obligations que les producteurs européens.
Le mécanisme entrerait progressivement en vigueur à partir de 2026, après une phase de trois ans prévoyant un système transitoire de monitoring. Il ne concernerait dans un premier temps que les importations de quelques secteurs dont les émissions induites sont particulièrement importantes et les risques de «fuites de carbone» élevés: l’acier et le fer, l’aluminium, le ciment et les engrais azotés de synthèse, ainsi que la production d’électricité.
Enrayer les fuites de carbone
Le mécanisme d’ajustement carbone consiste à pénaliser les importations qui ne sont pas soumises à la même tarification carbone que les producteurs européens. Il a non seulement pour but de protéger les producteurs européens contre la concurrence déloyale, mais aussi d’inciter les pays tiers à adopter à leur tour une tarification carbone favorisant les modes de production durables. Cela leur permettrait en effet de préserver l’accès au marché européen et de bénéficier des recettes issues de leur propre tarification carbone, plutôt que de payer les certificats d’émissions à l’Union européenne.
En théorie, ce mécanisme pourrait représenter un puissant levier au service de la transition écologique. Il pourrait même être une étape incontournable pour concrétiser le Green Deal européen (1). En effet, imposer une tarification carbone aux seuls producteurs européens sans mécanisme d’ajustement pourrait provoquer des effets contre-productifs pour l’économie européenne et le climat. D’une part, cela mettrait les producteurs européens en concurrence avec des importations de produits moins chers, puisque les producteurs des pays tiers pourraient continuer d’exporter vers le marché européen des produits fabriqués selon des modes de production polluants. D’autre part, cela pourrait réduire à néant les objectifs de réduction des émissions de gaz à effet de serre, puisque ces dernières pourraient simplement être délocalisées dans des pays sans tarification carbone et continueraient donc d’augmenter au niveau mondial.
Toutefois, l’efficacité du mécanisme dépend de ses modalités, car il est complexe à mettre en œuvre et est susceptible de déboucher sur des conflits commerciaux. Or la proposition de la Commission européenne comporte plusieurs problèmes qu’il est impératif de corriger.
L’enjeu de la légalité du mécanisme
Un premier problème concerne la légalité du mécanisme. Les règles de l’OMC autorisent à certaines conditions l’instauration d’une taxe d’ajustement aux frontières (2). L’article II:2(a) du GATT autorise en effet les États membres de l’OMC à appliquer aux importations un tarif équivalent à une taxe en vigueur sur le plan domestique. Une telle taxe d’égalisation a pour but de compenser les différences entre les systèmes fiscaux des pays importateurs et exportateurs, afin de garantir les conditions d’une concurrence équitable entre les partenaires commerciaux.
La proposition de la Commission européenne d’imposer aux produits importés la même tarification carbone qu’aux produits européens est donc en principe permise par le droit commercial international. Il existe d’ailleurs plusieurs précédents de mise en œuvre d’une telle mesure d’ajustement, dont la plus connue est l’introduction en 1989 par les États-Unis d’une taxe d’ajustement sur les produits chimiques appauvrissant la couche d’ozone, dans le but d’atteindre les objectifs du Protocole de Montréal sur la protection de la couche d’ozone adopté en 1985.
Des conditions sont cependant à respecter pour éviter une concurrence déloyale susceptible d’être contestée devant l’Organe de règlement des différends de l’OMC, dont la principale consiste à respecter le principe du «traitement national», c’est-à-dire la non-discrimination entre les producteurs européens et étrangers. En effet, si l’Union européenne appliquait une tarification carbone sur les importations de produits issus de secteurs non soumis à la tarification européenne, cela aurait pour conséquence d’imposer une taxe aux seuls producteurs étrangers. Cela représenterait donc une discrimination interdite par les règles de l’OMC. C’est pourquoi la Commission européenne envisage de mettre fin à la gratuité des quotas d’émissions dont ont bénéficié jusqu’ici de nombreuses entreprises européennes polluantes pour éviter les délocalisations.
Toutefois, la Commission n’envisage de le faire que très progressivement, puisque la gratuité des quotas d’émissions ne serait totalement éliminée qu’en 2035. Concrètement, 10% des quotas gratuits deviendraient payants en 2026, puis 20% en 2027, et ainsi de suite pour atteindre 100% en 2035. La mise en œuvre intégrale du mécanisme d’ajustement n’est ainsi prévue qu’en 2036. Non seulement cette échéance est beaucoup trop lointaine au regard de l’urgence climatique, mais elle ouvre en outre la porte à des conflits commerciaux, puisqu’elle serait appliquée aux secteurs européens concernés par le mécanisme d’ajustement. Or l’Union européenne ne peut pas créer une situation où elle octroie aux entreprises européennes d’un secteur le droit de polluer gratuitement, tout en imposant dans le même temps une tarification aux entreprises étrangères du même secteur.
Le fruit du lobbying
Le maintien partiel de la gratuité de polluer jusqu’en 2035 est le fruit du lobbying des industriels européens, qui estiment que les contraintes engendrées par la baisse progressive des quotas justifient qu’ils bénéficient à la fois de quotas gratuits et du mécanisme d’ajustement carbone. Ils avaient déjà plaidé dans ce sens avec succès auprès du Parlement européen, qui avait intégré leur demande dans une résolution adoptée le 10 mars 2021. Pourtant, le mécanisme d’ajustement carbone a précisément pour but de compenser la fin de la gratuité des quotas d’émissions. En prolongeant cette dernière démesurément, l’Union européenne risque de ne pas atteindre ses objectifs climatiques et de s’exposer à des litiges commerciaux (3).
L’enjeu de la coopération internationale
Les pays qui seraient les plus affectés par le mécanisme européen sont les pays émergents comme la Russie, la Turquie, la Chine, la Corée du Sud, l’Inde ou les Émirats arabes unis, qui sont les principaux exportateurs d’acier et d’aluminium vers l’Europe. Le groupe des BRICS (Brésil, Russie, Inde, Chine et Afrique du Sud) a déjà fait savoir qu’il était opposé à un tel mécanisme qu’il considère comme une mesure protectionniste.
Le mécanisme affecterait aussi des pays à faible revenu, comme le Mozambique ou le Niger. Or la Commission européenne ne prévoit aucune disposition spécifique pour ces pays, qui pourraient pourtant bénéficier d’une exemption négociée à l’OMC, dont les règles permettent l’octroi d’un traitement spécial et différencié à la catégorie des quarante-six pays les moins avancés (PMA). Un tel traitement spécial respecterait en outre le principe de «responsabilité commune mais différenciée» de l’accord de Paris sur le climat.
Plus généralement, la faiblesse de la proposition de la Commission est qu’elle vise davantage à protéger les producteurs européens et à financer le budget de l’UE qu’à instaurer un mécanisme de coopération visant à promouvoir la neutralité carbone à l’échelle mondiale. Ainsi, la Commission propose d’utiliser les recettes générées par ce mécanisme pour financer son plan post-Covid «Next Generation», plutôt que pour financer l’atténuation des émissions dans les pays en développement. La Commission estime les recettes à 9,1 milliards d’euros par an, dont seulement 2,1 milliards proviendraient cependant de la taxe aux frontières–les 7 milliards restants provenant des quotas devenus payants pour les industriels européens.
Rétrocéder les 2,1 milliards aux pays en développement pour financer leurs politiques climatiques permettrait de faire du mécanisme davantage qu’une simple taxe d’égalisation. C’est d’ailleurs ce que proposait la résolution du Parlement européen de mars 2021. Cela rendrait le mécanisme non seulement plus acceptable politiquement, mais aussi plus efficace en matière de lutte contre le changement climatique. La mise en œuvre de l’accord de Paris dépend en effet du financement de l’atténuation des émissions et de l’adaptation au changement climatique dans les pays en développement, qui nécessitent des financements extérieurs pour concrétiser leurs engagements climatiques.
Le mécanisme affecterait également les exportations de certains pays occidentaux, comme le Royaume-Uni et les États-Unis. Ces derniers, après avoir exprimé dans un premier temps leur opposition, semblent désormais plus ouverts à l’idée. Le Congrès américain envisage une législation sur le sujet. Le jour où la Commission communiquait sa proposition, les Démocrates proposaient la mise en œuvre d’un mécanisme similaire aux États-Unis. Une action simultanée de l’Union européenne et des États-Unis pour faire de la politique commerciale un levier de lutte contre le changement climatique serait évidemment bienvenue.
Des modalités sensiblement différentes
Une telle perspective n’est cependant pas garantie. En effet, les modalités des législations proposées des deux côtés de l’Atlantique diffèrent sensiblement. L’Union européenne privilégie le marché carbone européen, tandis que les États-Unis préfèrent les réglementations fédérales et les tarifications décentralisées. En outre, l’approche pragmatique envisagée par l’Administration Biden pour calculer le montant de l’ajustement aux frontières consiste à prendre en compte tous les types de mesures ayant pour effet de réduire l’intensité carbone des produits importés, alors que la proposition de la Commission européenne impose aux pays tiers de mettre en place un système de tarification carbone similaire au marché carbone européen pour éviter la taxe d’ajustement. La manière dont cette contradiction sera gérée déterminera si le mécanisme d’ajustement carbone marquera la création d’une alliance climatique transatlantique ou, au contraire, de nouveaux conflits (4).
En définitive, la Commission européenne doit revoir sa copie. Certes, l’instauration d’un mécanisme d’ajustement carbone est une condition sine qua non à la concrétisation du Green Deal européen. Toutefois, son objectif doit être climatique plutôt que budgétaire. C’est pourquoi la proposition de la Commission doit être amendée pour en faire un incitant visant l’objectif multilatéral de neutralité carbone à l’échelle mondiale. Cela implique de mettre rapidement fin à la gratuité des quotas d’émissions, de rétrocéder aux pays en développement les recettes du mécanisme et de coopérer avec les partenaires commerciaux pour mettre en œuvre les différentes options politiques pour décarboner au plus vite les secteurs industriels les plus polluants.
(1) G. Wolff, «Sans taxe carbone aux frontières, il n’y aura pas de Green Deal européen», Le Monde, décembre 2019.
(2) O. De Schutter, Trade in the Service of Sustainable Development. Linking Trade to Labour Rights and Environmental Standards, Bloomsbury, 2015, pp. 85-101.
(3) A. De Ravignan, «Taxe carbone: le jeu risqué de l’Europe», Alternatives Economiques, 22 juillet 2021.
(4) A. Tooze, «Present at the Creation of a Climate Alliance–or Climate Conflict», Foreign Policy, 6 août 2021.