Les internés en annexe psychiatrique de prison: a never-ending story?
Chronique rédigée par Yves Cartuyvels (USL-B), Olivia Nederlandt (ULB/USL-B), Delphine Paci (USL-B) et Harold Sax (USL-B), publiée en primeur sur le site du Soir
Dans un communiqué publié le 20 octobre 2021, la section belge de l’Observatoire International des prisons tirait la sonnette d’alarme: malgré plusieurs condamnations par le Cour européenne des droits d’homme (CrEDH), des auteurs d’infraction pénale atteints d’un trouble mental continuent à être détenus durablement en annexe psychiatrique de prison, sans recevoir le niveau de soin requis (1). Pire, vu le caractère illégal de cette situation, le gouvernement a déposé un projet de loi le 9 septembre 2021, dont un volet visait à légaliser l’illégal, en dépit des condamnations répétées des juges de Strasbourg. Finalement, les dispositions relatives au volet «internement» ont été retirées du projet de loi. Comment comprendre cette situation? Tentative d’éclairage, en revenant sur les rétroactes, les enjeux et les dérives de l’internement en Belgique.
La prise en charge des internés, entre soin et sécurité
L’internement des auteurs d’infraction pénale atteints d’un trouble mental remonte à une loi de 1930. À l’époque, on s’inquiète des lacunes d’un système pénal dénoncé comme «laxiste» à l’égard de personnes qui échappent aux rigueurs de la peine en raison de leur état mental. La loi de 1930 vise à combler les vides de la répression pénale: les personnes malades mentales jugées irresponsables mais considérées comme dangereuses pour la société feront l’objet non pas d’une peine mais d’une mesure d’internement. À durée indéterminée, cette mesure est fonction de l’évolution de l’état de santé de l’interné et de sa dangerosité. Pour accueillir les internés, on prévoit la création d’institutions spécialisées, les «établissements de défense sociale» (EDS), où des soins doivent leur être prodigués dans un cadre sécurisé.
Comme souvent cependant, l’intendance ne suit pas. Seuls trois établissements de défense sociale seront créés, aussitôt saturés. Le manque de places disponibles a pour effet qu’un nombre important d’internés restent relégués en annexe psychiatrique de prison, un «lieu d’observation» où leur passage ne doit en principe être que transitoire. Si le soin est loin d’être optimal dans les diverses structures de prise en charge officiellement prévues, la situation en annexe psychiatrique apparaît catastrophique à cet égard: le soin y est pratiquement inexistant.
En 2014, une loi relative à l’internement réforme la loi de 1930, sans en changer le principe. Entrée en vigueur le 1er octobre 2016, cette loi maintient le principe d’une mesure d’internement à durée indéterminée, entre soin et sécurité, comme pivot du système. Pour le reste, elle traduit une triple inflexion: confiant l’organisation et le suivi de l’internement à la chambre de protection sociale (CPS) du tribunal de l’application des peines, elle judiciarise le contrôle de la mesure d’internement. Faisant du «trajet de soin» le fil conducteur du nouveau régime, elle cherche à redonner une place plus importante au soin dans un système prioritairement marqué par un souci sécuritaire. Elle s’inscrit enfin dans un mouvement plus général de désinstitutionnalisation touchant le champ de la santé mentale, qui vise ici à encourager un recours plus rapide à des suivis en milieu ouvert ou semi-ouvert et à diminuer le recours systématique à l’enfermement en institution fermée.
Le maintien des internés en annexe psychiatrique de prison: Strasbourg condamne
Si la loi de 2014 met l’accent sur le soin et que de nouvelles structures de soin sécurisées sont créées, la détention des internés en annexe psychiatrique de prison ne disparait pas pour autant. L’État belge s’est pourtant exposé, depuis une dizaine d’années, à une rafale de condamnations par la Cour européenne des droits de l’homme (CrEDH) pour le maintien des internés en annexe: à plusieurs reprises, la Cour a jugé cette détention contraire aux articles 3 (interdiction de la torture et traitements inhumains et dégradants) et 5 (privation régulière de liberté) de la Convention, dénonçant en 2016 l’existence d’un «problème structurel» et donnant deux ans à la Belgique pour restructurer son système de placement (2).
L’État belge n’entendra que partiellement le verdict des juges de Strasbourg. Certes la loi de 2014 ne reprend pas les annexes psychiatriques de prison parmi les lieux de placement pour internés. Mais elle n’exclut pas formellement tout passage par l’annexe et autorise même ce transit, à titre provisoire et pour une durée limitée, dans deux situations strictement balisées (3).
En soi, on peut déjà s’interroger sur la légitimité de cette double exception et sa compatibilité avec la jurisprudence de la CrEDH. Mais la détention en annexe psychiatrique de prison est bien prévue par la loi à titre d’exception, de manière toute provisoire dans l’attente qu’une place se libère dans une des institutions de soin prévues à cet effet. Car, comme le soulignait le ministre de la justice en 2020, «les internés ne sont pas à leur place dans les prisons» et l’objectif du gouvernement est d’investir «dans un véritable accueil humain avec davantage de places, de meilleurs soins et une meilleure réintégration», ailleurs que dans les annexes (4).
Légaliser l’illégal? La curieuse réponse des autorités aux dérives de la pratique
En pratique, les exceptions prévues par la loi ouvrent une brèche qui, vu le manque de lieux de placement de soin sécurisés, n’a fait que s’élargir. Certes, deux «centres de psychiatrie légale» à sécurité renforcée (CPL) ont été créés à Anvers (2015) et à Gand (2017). Mais la mosaïque complexe des institutions de soin où peuvent être légalement placés les internés reste insuffisante, surtout dans la partie francophone du pays. Le problème «structurel» est loin d’être résolu et nombre d’internés restent aujourd’hui détenus en annexe psychiatrique de prison au-delà de ce qu’autorise la loi.
Cette situation, illégale, a fait réagir la justice. Se prévalant des arrêts de la CrEDH comme du contenu de la loi de 2014, le juge belge n’a guère eu d’autre choix que de condamner l’État belge dans diverses affaires, rappelant à ce dernier qu’il ne pouvait «se prévaloir de ses propres carences» (5) pour justifier l’injustifiable.
La réponse du gouvernement prend la forme de deux dispositions insérées dans un projet de loi plus général «visant à rendre la justice plus humaine, plus rapide et plus ferme» du 9 septembre 2021 (6). Cette réponse, placée sous le signe d’une justice plus humaine, est pour le moins paradoxale. Admettant le caractère de «détention illégale» de diverses détentions en annexe psychiatrique, tant en amont qu’en aval du système, le gouvernement reconnaît la «défaillance du pouvoir exécutif» et se propose d’y remédier «le plus rapidement possible» en construisant de nouveaux centres de psychiatrie légale, dont les premiers devraient être opérationnels au plus tôt en 2026-2027 (7). Mais que faire alors, dans l’intervalle, pour mettre un terme à des situations illégales? Tout simplement rendre légal ce qui ne l’est pas, en modifiant la loi pour couvrir les pratiques illégales actuelles. Le cynisme de la parade laisse évidemment perplexe. Comme le souligne le Conseil d’État, l’habillage juridique proposé ne dispense pas les autorités de remédier au problème structurel qu’elles reconnaissent (8). Sur le plan juridique, on ne voit d’ailleurs pas comment la solution préconisée n’exposerait pas l’État belge à de nouvelles condamnations par les juges de Strasbourg.
Marche arrière: le retrait des dispositions litigieuses
Sur le plan politique, la proposition posait également question: comment divers partis politiques qui ont voté en 2014 une loi rendant ce type de détention illégale pourraient-ils entériner en 2021 une réforme légalisant à nouveau cette situation? De ce point de vue, le parlement a joué son rôle: le 10 novembre dernier, à l’initiative de l’opposition, la Chambre a décidé de renvoyer le projet de loi au Conseil d’État pour avis sur les deux dispositions litigieuses. Ce jeudi 25 novembre, suite à un amendement, les dispositions du projet de loi relatives au volet «internement» ont été retirées.
On s’en réjouit. Sur le plan humain, le projet du gouvernement témoignait d’une real politik qui refuse d’accorder à nombre d’internés un cadre de soins auxquels ils ont droit. Ceci souligne qu’en Belgique, les internés restent dans bien des cas des sous-citoyens.
(1) La situation envisagée ici est celle de l’internement «pénal», à distinguer de l’internement «civil» réservé aux malades mentaux par une loi de 1990 relative à la protection des malades mentaux.
(2) Arrêt CEDH, W.D. contre Belgique, 6 septembre 2016
(3) En début de parcours, le futur interné peut être provisoirement détenu en annexe psychiatrique jusqu’à ce que la CPS statue, lors de sa première audience, sur la suite à donner à sa trajectoire future. Plus loin dans le parcours, si quelque chose «se passe mal» en cours de libération à l’essai, l’interné peut également être privé de liberté et détenu à l’annexe pour une durée limitée.
(4) Note de politique générale Justice du 4 novembre 2020, Chambre des représentants de Belgique, Doc. 55, 1580/016), 4 novembre 2020 https ://lex.igo-ifj.be/sites/2122/files/articles/55k1580016.pdf
(5) Tribunal de première instance francophone de Bruxelles, section civile, référé, 13/11/ 2019
(6) Articles 126 et 129 du projet de loi (Chambre des représentants de Belgique, 3e session, Doc 55, 2175/001).
(7) https ://www.regiedesbatiments.be/fr/projects/detention-et-internement-dans-des-conditions-humaines