Planification d’urgence et gestion de crise: Investir dans l’apprentissage post-crise (RETEX)

Updated: May 15



Contribution signée Aline Thiry (Spiral, ULiège), Kim Hendrickx (FWO & KU Leuven),

Pierre Ozer (The Hugo Observatory, Uliège – PLANICOM), Sébastien Brunet (Spiral, ULiège PLANICOM), Catherine Fallon (Spiral, ULiège PLANICOM), Aurore François (UCLouvain – PLANICOM), Colin Glesner (Spiral, Uliège & CEN – SCK), François Thoreau (Spiral, ULiège). Avec le partenariat de Anne Bergmans (IMDO Universiteit Antwerpen)



Etat de la situation: un système de planification d'urgence/gestion de crise sous tension


En Belgique, la planification d’urgence s’est fortement développée depuis l’Arrêté Royal de 2006, mis à jour le 22 mai 2019 à la suite des attentats terroristes de Bruxelles et de Zaventem. La culture de la gestion de crise et de la planification d’urgence consiste à identifier les risques présents sur le territoire et à penser l’impensable pour faire en sorte de coordonner les moyens afin de réduire le temps de l’urgence collective et de répondre à la part d’imprévisibilité de la crise (Brunet et al., 2019). Les crises sont des moments en dehors de la «normalité» avec un haut niveau d’incertitude. Même lorsque tout a été planifié, les gestionnaires de la crise doivent trouver une façon d’improviser pour s’adapter à la situation toujours nouvelle à laquelle ils sont confrontés. En matière de gestion de crise, la qualité de l’organisation, des équipements mais aussi de la communication (que cela soit entre les intervenants ou avec la population concernée) sont des facteurs primordiaux. La Belgique a investi depuis des années dans l’infrastructure de communication de crise, dans un nouveau centre d’expertise fédéral et un processus de gestion de la décision distribué entre les lieux de construction de l’information (Risk Management Group) et le groupe stratégique politique (Conseil National de Sécurité). Dans le contexte de ces dispositifs, le risque de pandémie, est un risque «connu». La Belgique dispose d’un plan pandémie depuis de nombreuses années, comme la plupart des autres pays européens. Par ailleurs, de nombreux experts internationaux se sont penchés sur la question des pandémies et de nombreux articles scientifiques ont été publiés sur le sujet.

Cependant, face à la crise sanitaire actuelle, nous observons que le système de gestion de crise est mis sous tension. Et ce pour deux raisons principales. D’une part, il s’agit d’une crise mondiale qui ne peut donc par définition mobiliser une série de mesures avec d’autres territoires qui en seraient épargnés. D’autre part, l’incertitude inhérente au développement de la pandémie et aux moyens de la maîtriser qui est de nature à fragiliser les prises de décisions par une assise scientifique en construction. De nombreuses incertitudes sont présentes par rapport à la nature du virus, aux équipements, aux mesures de protection de la population, aux stratégies pour sortir de la crise, alors que les conséquences pour les individus, familles, institutions, sociétés et entreprises seront considérables.

Depuis de nombreuses années, malgré l’obligation légale de développer des plans d’urgence, de disposer de coordinateurs planification d’urgence (dits « planus ») au niveau local et d’organiser la coopération entre les disciplines d’urgence au niveau de tout le territoire, le secteur est sous-financé et manque de moyens (réforme de la protection civile, coupes budgétaires dans les budgets des zones de secours,etc.). Ce sous-financement en Belgique se reflète dans les rapports d’évaluation concernant la capacité des différents pays à implémenter les régulations de l’OMS (WHO, 2018). Les formes d’apprentissage (formation, exercices, retour d’expérience, etc.) de crise pâtissent également de ce manque d’investissement lié à un manque d’intérêt politique pour une infrastructure indispensable pour assurer la sécurité dans notre société.


Les enjeux de la sortie du confinement


Selon le «cycle de la gestion du risque», la sortie de crise suppose la mise en œuvre d’un processus d’apprentissage sous forme de retour d’expérience (RETEX). Il s’agit d’étudier les problèmes rencontrés lors de la gestion de crise et puis de remonter pour chacun des intervenants et publics-cibles concernés dans l’historique de la crise afin de documenter les problèmes rencontrés, les réponses (décisions) données tant stratégiques qu’opérationnelles et les résultats obtenus. Ce processus de retour d’expérience est classique mais est également souvent mis de côté une fois les crises passées lorsqu’il s’agit d’une étape fondamentale: l’objectif est d’engendrer un processus d’apprentissage pour in fine améliorer la résilience du système.

Mais nous n’apprenons pas de toutes les crises et ce pour différentes raisons. Les acteurs de terrain (pompiers, police, protection civile, médecins urgentistes, etc.) s’accordent à dire qu’il existe unmanque de culture d’apprentissage multidisciplinaire. On fait face à un manque d’enseignement, de mise en mémoire et de partage des précédentes situations d’urgence (Fallon & Thiry, 2019). Or, cela est de première importance pour installer une «culture du risque». Cette mise en mémoire collective doit se faire au niveau belge mais aussi international.


Dans le cas de la crise du COVID-19, un partage précoce de l’expérience acquise par certains pays d’Asie en matière de gestion des pandémies (voire un partage de l’expérience des dernières pandémies asiatiques, comme le SRAS ou le MERS) aurait pu être bénéfique à la gestion de la crise en Europe.


Après une crise, les dynamiques de débriefing et de rapportage sont souvent freinées par le caractère traumatisant des évènements pour les acteurs et par la question de la responsabilité civile: «L’objectif de responsabilisation nuit à la compréhension de l’accident, puisqu’il a tendance à exacerber les réactions défensives des personnes impliquées» (Mbaye et al., 2009, p. 7). On peut mentionner des éléments d’ordre pratique qui limitent aussi la possibilité des acteurs à s’engager dans un processus de retour d’expérience de crise (Thiry, Glesner, Fallon, 2019): la difficulté de mettre par écrit ce qui s’est passé; la difficulté de mener des débriefings dans une logique véritablement multidisciplinaire avec une approche interprétative; la difficulté à la suite d’un exercice ou d’une crise de mettre en place des plans d’actions et un véritable suivi de ces plans; et enfin le caractère chronophage de ces processus et leur concomitance avec les activités journalières.


Les grandes crises, comme celle que nous traversons aujourd’hui, marquent l’histoire et transforment le futur: ce sont des moments de changements: politiques, législatifs et sociaux. C’est pourquoi les analystes devront être particulièrement vigilants et proactifs dans les mois qui viennent.


Recommandations


  • Il faudra prendre le temps d’analyser à travers des retours d’expérience et des débriefings avec les acteurs de terrain (pompiers, police, protection civile, médecins urgentistes, etc.) ce qui a bien fonctionné et ce qui n’a pas fonctionné durant la gestion de la crise. Ce temps de réflexivité sur les pratiques est fondamental si nous voulons apprendre de la crise pour améliorer les pratiques de planification et de gestion de crise pour tous les acteurs qui ont été associés à la gestion du coronavirus: une méthode concertée et validée ainsi que des ressources nécessaires doivent être prévues.

  • Cet apprentissage doit se faire avec les acteurs de terrain mais aussi en discussion avec des représentants des personnes directement concernées. Exceptionnellement, tous les secteurs de la société ont traversé la crise et en subissent les conséquences.

  • Il conviendrait d’encourager les partages d’expérience de gestion de crise au niveau international (dans le cas de la crise sanitaire, l’expérience acquise par plusieurs pays d’Asie en matière de pandémie aurait pu faciliter grandement la gestion de la crise au niveau belge et européen).

  • Dans le cadre de la gestion de la crise sanitaire, les intervenants médicaux se trouvent en première ligne. Il s’agit d’une configuration «inhabituelle» en gestion de crise: il conviendra donc d’ajuster avec les acteurs médicaux les dispositifs actuels pour répondre aux besoins spécifiques de cette discipline. La structuration même de la discipline médicale (au sens de la «D2» en planification d’urgence) devra être analysée et si nécessaire adaptée.

  • Investir des ressources supplémentaires (en formation, en exercice, etc.) en matière de planification d’urgence et donner une reconnaissance à ce secteur souvent invisibilisé qui accomplit des missions essentielles à la sécurité dans notre société.

  • Traditionnellement, gérer une crise c’est tendre le plus rapidement possible vers un retour à la « normale », qui serait un indicateur phare de la sortie de crise. Mais dans le cas de crise grave comme celle-ci, il ne s’agira sans doute pas d’un retour à un état antérieur (Claisse2020) mais un processus complexe: il faudra éviter de déclarer trop rapidement la fin du confinement comme le moment de sortie de crise parce que des conséquences à long terme doivent être intégrées dans l’apprentissage et l’adaptation de nos sociétés à ce type de risque.


Une Commission d’Enquête Parlementaire est un processus politique utile, mais il ne remplace en RIEN les dynamiques de RETEX qui doivent se faire avec les acteurs de terrain.


Références


Brunet S., Fallon C., Ozer P., Schiffino N., Thiry A., 2019, Risques, planification d’urgence et gestion de crise, Ed. La Charte.

Claisse F., (2020), Covid-19: quatre scénarios pour l’après-crise, LES NOUVELLES DES POSSIBLES, Notes de veille prospective de l’IWEPS N°2, Namur.

Fallon C., Thiry A., 2019, Organizing Multidisciplinary Learning in Emergency Planning and Crisis Management (test case 1). Work package 5 Deliverable (5.1.1). Belspo Brain PSI-CO.

Fallon C., Piet G., Thiry É., Pozzo F. D., Zwetkoff C., 2012, «Renouveler la gestion du risque par l’ouverture à un système de vigilance: le cas de la fièvre catarrhale ovine», VertigO: la Revue Electronique en Sciences de l’Environnement, 12(3).

Mbaye S., Kouabenan R., & Sarnin P., 2009, Le Retour d’Expérience processus sociocognitifs dans l’explication des dysfonctionnements, Cahiers du Foncsi, n°2009-08, 30 p.

Thiry A., Glesner C., Fallon C., 2019, Apprentissage de la situation d’urgence: construction d’un cadre de retour d’expérience, Analyse de l’enquête Mesydel, Rapport de recherche (https://orbi.uliege.be/han- dle/2268/244808)

WHO (2018) State Parties Self-Assessment Annual Reports (SPAR) https://extranet.who.int/sph/spar/ spar/299.

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